特朗普税改进程及影响全解析——国际经验与配置小组系列研究之三十九

文：申万宏源宏观 李一民、汤莹

结论或者投资建议：

2017年10月6日美国众议院以通过了2018财年的预算案。同天下午参议院预算委员会也通过了一个版本的2018财年预算案，10月16日后将递交参议院全体讨论投票，参议院预算案的通过与否对税改有重大意义。

参议院的预算案通过后，国会预算案将进入“和解程序”，由和解委员会对预算案中收入、支出、债务内容进行部分修订，再次返回众议院与参议院修改并投票。此时，修正案只需简单多数（51票）即可通过，共和党在参议院占有52个席位，两院通过“最终版预算案”的概率大幅上升。

预算案通过意味着税改将不会因受预算案的限制而无法进行，税改将会通过但仍会被修改、细化，最终版本与目前框架可能仍有所不同。理想情况下税改法案将于今年年底完成，最迟在明年一季度中期选举准备之前完成。

跟据目前公布出来的减税计划，企业所得税从35%降低到20%，企业盈利水平将随之提升，进而有助于增加企业部门扩大投资和生产。提升个人所得税起征点使财富分配向居民部门倾斜，可以起到促进消费和增加储蓄的作用。与里根时期的减税相比，特朗普就任总统时美国正在经历历史上最长的扩张期之一，货币政策虽开始紧缩，但与历史其他时期相比依然较为宽松，实现经济目标的国内环境比里根时期要更加优越。

假设特朗普减税在2018年成功实施，GDP增速因财政政策刺激达到特朗普所宣称的3%，那么美国2018年GDP预测值为20.09万亿美元，考虑到减税后企业税、遗产税等税收变化，2018年政府赤字的预测为0.42万亿，则2018年赤字率=0.42万亿/20.09万亿=2.09%，因现在无法测算个税带来的影响，实际赤字率会高于当前预测。

对于美国的财政赤字，尽管特朗普税改使整体税率降低，但减税带来的税收效应包括经济和消费增加，企业利润提高等可以弥补一部分税率下降造成的税收缺口。税改同时还取消了部分税收抵扣和税收减免，该部分可使税收增加2130亿美元。综上说来，我们认为税收减少不会超大幅度的造成赤字上升，这也使得税改的可行性大大增加。

目录：

1 特朗普税改进程

1.1特朗普税改主要内容

1.2 2018年财年预算案进展情况

1.3 预算案与税改的流程及关系

2 减税计划对美国宏观经济的影响

2.1 特朗普减税有望提高经济增速

2.2 特朗普减税对财政赤字的影响

正文：

1 特朗普税改进程

1.1 特朗普税改主要内容

2017年9月28日白宫和共和党参众两院筹款和金融委员会公布了相比于4月税改更详细的税改框架性文件。此次税改框架性文件提出了五项目标：简化税制；减小中产家庭的税收负担；降低企业尤其是小企业的的税收；防止企业的职位、资本和税收流失至海外；扩大税基、增进公平性。税改要点为：翻倍标准抵扣额、简化个人所得税分级、增加儿童与受抚养者税收抵扣额、取消替代最小赋税、取消大部分列举抵扣、取消遗产税、下调企业所得税、调整境外所得税、降低海外利润汇回税。

个人税收调整内容为：翻倍调高标准抵扣额，同时提出取消大部分列举抵扣额。标准抵扣额方面，将个人申报的抵扣额由$6,350提升至$12,000，夫妻联合申报的抵扣额由$12,700提升至$24,000；列举抵扣额方面，提出取消住房按揭利率和慈善捐款外的大部分列举扣除。简化个人所得税分级，将个人所得税分级由原来的7档简化至“12%、25%、35%”3档，并提出可能将在未来增设针对高收入群体的第四档税率。与现行税率相比，最高档的税率调低了4.6%，最低档税率调高了2%。增加儿童与受抚养者税收抵扣额：税改框架提出增加儿童税收抵扣额，但未给出具体标准，同时提出给予非儿童受抚养者$500的税收抵扣。此外，本次税改框架与4月的框架均提出了取消替代最小赋税与取消遗产税。

企业税收调整内容为：降低企业所得税，将企业所得税由35%下调至20%。小型家庭式企业税收由按照个人所得税标准纳税转为缴纳小企业税，原税率最高可达39.6%，现调低至25%，同时将采取措施防止将个人税收转化为企业税收的偷税漏税行为。企业短期资本费用化优惠，框架提出2017年9月27日起新增的建筑物以外折旧与投资可在至少5年内全额费用化。利息税收抵扣方面，框架提出取消部分利息的税收抵扣并限制C型公司净利息支出的抵扣。原来对于符合《国内收入法典》199节的国内生产活动，可以较少缴纳生产活动所得与应税所得中较低一项9%的赋税，此次税改框架提出取消这一国内生产税收优惠。境外所得税转化为属地税制，免除了美国母公司持股10%及以上的国外子公司红利的税收。当前未完税海外利润汇回国内需要缴纳35%的企业所得税，此次税改框架提出将降低企业海外利润汇回的税率，具体标准仍未说明。

与4月税改框架相比产生的调整主要为：个人税收方面，4月税改框架提出的取消为奥巴马医改而设立的3.8%的净投资税，在本次税改框架中没有提及；此外，4月税改框架中3档税率中最低档为10%，本次调高至12%。企业税收方面，4月税改框架提出的调低企业的税率至15%没有实现，但本次框架中的20%的企业税已低于世界发达国家22.5%的平均标准；细化了属地税制、企业海外利润汇回税收规定；新增允许企业将投资和折旧费用化、取消鼓励国内生产的税收优惠的税改条目。

1.2 2018年财年预算案进展情况

2017年10月6日美国众议院以219票对206票通过了2018财年的预算案，同天下午参议院预算委员会也通过了2018财年预算案，10月16日后将递交参议院全体投票。

众议院的财年预算案提出，2018财年预算案将在未来10年实现6.5万亿美元的赤字缩减。为2018财年提供共计1.132万亿美元的自主支出预算，其中6215亿美元用于国防开支；5110亿美元用于非国防开支。同时提促进创造就业、保护国防、加强医疗保险等目标。众议院预算案包括和解指令为：方法委员会正在协调“税收中立化”税改法案，11个委员会正在协调至少2030亿美元的强制性储蓄和改革。该预算案还提出将减少7000亿美元的政府不正当付款。

参议院的财年预算案提出，通过限制联邦支出，减轻赋税、促进经济增长。减少5.1万亿美元的支出，计划在2027年产生1970亿美元的预算盈余，缩减6320亿美元的非国防支出。预算法案提出主要目标包括：允许国会通过法案解除或替代奥巴马医改法案，改革美国税收系统，扩大儿童健康保险计划，通过支持抚养与婚姻、延长到期医疗保健条款、改善住房、退休保障、加强美国的家庭，改善美国银行体系等。参议院预算案和解指令为：允许财政委员会在未来十年减少收入、增加支出，能源与资源委员会在未来10年至少节省10亿美元，将赤字增加控制在1.5万亿美元内，允许减税1.5万亿美元。

1.3 预算案与税改的流程及关系

参议院将于10月16日后对2018财年预算案进行投票。由于此前众议院已经通过了预算案，且参议院的预算案与众议院预算委员会的预算案均包含“和解指令”，故参议院预算案通过时将触发“和解程序”。“和解程序”是美国国会协调严重分歧的一种方法，可以加速预算案中对收入、支出、债务限制的修改与投票，修改范围有限但不受冗长辩论阻碍，有利于解决有争议的预算案。

“和解程序”开启后，将有3个和解委员会分管收入、支出与债务，每一个和解委员会收到指令后会对它对应的法案进行修改和投票，在一定期限内形成“和解法案”。在这一过程中，可以采取的修改措施为“增加/减少的支出”、“增加/减少的收入”、“提高/降低债务限制”中的一项或多项。当多个和解委员会收到和解指令时，它们将形成一个综合“和解议案”提供给众议院预算委员会和参议院预算委员会，再递交至众议院和参议院，但预算委员会不能对这个议案做任何实质性改变。当只有一个和解委员会收到了和解指令时，它的建议将直接送达参议院和众议院。

当参议院和众议院考虑“和解议案”时，可以对“和解议案”进行有限的修正。在参议院，关于“和解议案修正案”的辩论时间被限定在20小时以内，期满后自动认定现有修正案不再有争议。在众议院，有一套在任何议案中均为基本原则的机制，限定“和解议案修正案”的最长辩论时间及对议案的修正范围。如果众议院和参议院形成了不同版本的“和解议案修正案”，它们要明确两个版本的不同之处，并通常通过两院协商委员会，协商、妥协形成“最终版预算案”，交由两院再次投票。参议院对“最终版预算案”的辩论时间被限定在10小时以内。

在参议院，有争议的法案需要至少五分之三的人同意才可通过，所以参议院可以进行无限次的辩论、提出众多修正案使得法案停滞不前。但在“和解程序”中，参议院对于和解议案的投票只需要简单多数（51票）即可通过，限制讨论时长，而共和党在参议院占有52个席位，两院通过“最终版预算案”的概率大幅上升。同时，2018财年预算的制定考虑了税改方案、为税改实施留出财政空间，美国白宫行政管理和预算局局长Mick Mulvaney表示，“这是美国政府第一次从纳税人角度出发制定的财政预算”。也只有得到新的财政空间，税改法案才能做进一步细化。因此10月16日后参议院预算案的通过与否对税改有重大意义。

当两院投票通过后，“最终版和解议案”将递交给总统，总统签署则最终版本预算案通过。如果总统否决了这一“最终版本和解议案”，国会无权凌驾于总统的否决权，和解程序将终止，再通过和解程序来替代这一和解议案需要制定新的预算解决方案。需要注意的是债务上限、政府融资措施将于12月15日截止，如果在此前未完成财年预算需要，债务上限也需要面临新一轮的讨论。

根据美国众议院委员会主席Kevin Brady 9月向众议院共和党人给出的税改路线图，Brady将公布一份详细税改方案的初稿，众议院赋税委员会在此基础上进行修订。而后Brady与众议院预算委员会将共同在财政预算中为税改找到空间，递交完整税改草案至众议院全体进行投票决议。最后众议院将通过的税改法案递交参议院再次进行投票决议。参考奥巴马医改法案，2013年9月，两院对于财政预算案的制定中，提出至少三次不同版本的临时预算案，均捆绑了阻挠奥巴马医改实施的内容，但没有获得民主党掌握的参议院通过。10月，国会未能通过新财年预算案，导致政府非核心部门被迫关门。2014年1月，美国国会针对捆绑了奥巴马医改方案的2014财年预算案达成一致，该预算案未再限制奥巴马医改方案。目前特朗普税改框架与预算案结合，预算案通过意味着税改将不会因受预算案限制而无法进行，税改将会通过但仍会被修改、细化，最终版本与目前框架可能仍有所不同。理想情况下税改法案将于今年年底完成，最迟在明年一季度中期选举准备之前完成。

2 减税计划对美国宏观经济的影响

2.1 特朗普减税有望提高经济增速

特朗普的减税计划有很明显的供给学派和拉弗曲线理论的倾向，主张通过减税促进经济增长。根据目前公布出来的减税计划，企业所得税从35%降低到20%，企业盈利水平将随之提升，进而有助于企业部门扩大投资和生产。提升个人所得税起征点使财富分配向居民部门倾斜，可以起到促进消费和增加储蓄的作用。

根据OECD的研究，在所有税种中，公司税对经济增长的作用最大。目前美国平均企业税率35%，叠加州政府和地方政府，税率平均最高可高达40%，在发达国家中属于企业所得税率最高的几个国家之一。由于降低企业所得税的空间较大，特朗普减税对企业造成的税收效应或将更加明显。Romer & Romer发表在《美国经济评论》（American Economic Review）上的研究也显示，税收占GDP的比重每增加1个百分点，美国GDP会下降2.5%。因此，从降低公司税的角度看，特朗普的减税计划对于未来促进经济增长将会产生显著影响。

图1描述的新现象和拉弗曲线较为一致，美国公司税率最高但税收却低于税率更低的国家。从国际的对比来看，减税会给企业带来显著的利润上升，即使在税率降低的情况下利润总量的提升依然可以带来税收的增加，即减税的税收效应。

从政策实施的国内环境来看，与里根时期的减税相比，特朗普就任总统时美国正在经历历史上最长的扩张期之一，货币政策虽开始紧缩，但与历史其他时期相比依然较为宽松，实现经济目标的国内环境比里根时期要更加优越。

当前全球各国宽松货币政策逐渐走到尽头，依靠财政政策和结构性改革推动经济增长的趋势愈发明显。特朗普在减税计划之外还推动扩大基础设施建设支出，主张美国优先等政策措施，特朗普其他政策对解决结构性和供给性问题的匹配度更高。虽然美国赤字率依然居高不下，但与OECD发达经济体横向比较，美国3%左右的财政赤字占比给减税政策预留了一定操作空间。

综合来看，特朗普减税计划的实施基础和经济环境都更有利于促进美国经济增长。IMF在前一阶段也上调了美国经济增速的预测，2017年GDP增速从此前预测的2.1%上升到2.2%，2018年GDP预测从2.1%上升到2.3%。

2.2特朗普减税对财政赤字的影响

美国的财政收入主要分为个人所得税、企业所得税、社会保险税、消费税、遗产及赠与税、关税和杂项收益等。2000以来，各年不同项目税收占政府收入的比重较为稳定，特别是2011年以来各项税收占比几乎没有变化。以2016年为例，个人所得税的占比最高，为 47.33%；遗产及赠与税占比最低，为0.65%。

目前公布的减税方案尚未明确个人税收的具体征收档位，暂时无法计算个人所得税税收变化的具体数字。个税的最高档位从39.6%下降到35%，下降了(39.6%-35%)/39.6%=11.6%。

从企业层面看，2016年全年，美国联邦政府企业所得税收入为2904亿美元，如果企业所得税率从35%下降到20%，降幅为100%*（35-20）/35=42.85%，2016年联邦政府的企业所得税收入将下降2904*42.85%=1244亿美元。

特朗普的减税政策主要涉及个人所得税、企业所得税和遗产及赠与税。其中，特朗普拟废除遗产及赠与税，减税幅度达100%，2016年遗产及赠与税的收入213亿美元。

值得注意的是，税改同时还取消了部分税收抵扣和税收减免，根据美国财政部的数据显示，2017全年的税收抵扣额达1.4万亿美元，部分被取消的税收抵扣额也将成为联邦政府收入。根据美国财税基金会的预测，取消该部分的抵扣将增加政府财政收入2130亿美元。

由于减税是在经济相对复苏和成熟阶段实施的，而不是在典型的经济衰退期间，因此减税带来的消费增加效应可能要更加明显，税改实施后的GDP增速可能高于经济衰退时期实施的减税政策。所以，税改后美国政府赤字率不会出现大幅攀升的现象，如果税改能够成功促进美国消费和生产并推高GDP甚至有利于降低联邦政府赤字率。

对赤字率的预测首先需要计算名义GDP和政府赤字水平。取消税收抵扣后将增加2130亿美元的政府收入，同时取消遗产税和减免企业所得税将使政府收入下降，由于缺少2018年企业税收的预测，所以我们假设2018年的企业税、遗产税税基与2016年一致。而目前公布的减税方案未明确个人征收税档，暂时不考虑政府居民税收的变化。综合来看，政府赤字水平=0.49万亿（CBO预测值）-0.21万亿（税收抵扣）+0.12万亿（企业税）+0.02万亿（遗产税）=0.42万亿。此外，因无法预测个人所得税下降的准确金额，当前的估算方法将低估实际的赤字水平。

政府赤字增量是以当期价格计算的，所以应以名义GDP计算政府赤字率，CBO预测的2017年名义GDP为19.16万亿美元，GDP平减指数增速为1.9%。根据名义GDP增速=实际GDP增速+GDP平减指数增速。如果GDP增速因财政政策刺激达到特朗普所宣称的3%，则2018年的名义GDP=19.16万亿*（1+3%+1.9%）=20.09万亿，2018年赤字率=0.42万亿/20.09万亿=2.09%，加入个税的影响之后，实际赤字率将高于此估算结果。

综上所述，参议院通过其预算案后，和解程序将启动，2018财年预算通过概率大幅提升。而预算案通过意味着税改将不会因受预算案的限制而无法进行，税改进程大幅推进。税改带来的财政收入的减少会被经济增长、消费提高以及企业利润提升带来的税收效应所中和，此外税收抵扣额的取消也将带来部分财政收入。

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